Visão monocular e reserva de vagas em concurso público

A posição da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo sobre o objeto do presente artigo de doutrina vem externada no comentário postado pelo Sr. Procurador Geral do Estado Adjunto, Dr. Marcelo de Aquino, ao final da presente postagem.

Artigo publicado no Conjur

24 de junho de 2010

Visão monocular não é deficiência

Por Luís Claudio da Silva Rodrigues Freitas
Procurador do Banco Central do Brasil, Conselheiro Suplente do Conselho Superior da Advocacia-Geral da União, Presidente da Associação dos Deficientes Visuais do Estado do Rio de Janeiro (ADVERJ), Conselheiro Titular do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência do Rio de Janeiro (COMDEF-Rio),

O presente trabalho tem por objeto a análise da reserva de vagas em concursos públicos para pessoas com deficiência e sua inaplicabilidade às pessoas com visão monocular. O estudo tem por objetivo demonstrar que o tratamento jurídico adotado pelo Superior Tribunal de Justiça merece ser revisto devendo ser examinado sob outro enfoque.




Inicialmente, cabe consignar que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, prescreve em seu artigo 37, VIII que “a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão”.



Posteriormente, a Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989, “dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência — Corde, institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público, define crimes, e dá outras providências”.



Regulamentando a mencionada lei, foi editado o Decreto 3.298, de 20 de dezembro de 1999.



O decreto regulamentador conceitua deficiência visual de forma taxativa em seu artigo 4º, in verbis:



“Artigo 4º É considerada pessoa portadora de deficiência a que se enquadra nas seguintes categorias:



I - .....................................................................................................



II -.....................................................................................................



III - deficiência visual — cegueira, na qual a acuidade visual é igual ou menor que 0,05 no melhor olho, com a melhor correção óptica; a baixa visão, que significa acuidade visual entre 0,3 e 0,05 no melhor olho, com a melhor correção óptica; os casos nos quais a somatória da medida do campo visual em ambos os olhos for igual ou menor que 60º; ou a ocorrência simultânea de quaisquer das condições anteriores. (Redação dada pelo Decreto 5.296, de 2004)”



Recentemente a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência foi assinada em Nova York em 30 de março de 2007, aprovada pelo Decreto Legislativo 186, de 9 de julho de 2008, conforme procedimento do parágrafo 3º do artigo 5º da Constituição da República de 1988 e promulgada pelo Decreto 6.949, de 25 de agosto de 2009.



A Convenção possui status de Emenda Constitucional e tem como alguns de seus princípios gerais o respeito pela dignidade inerente, a autonomia individual, inclusive a liberdade de fazer as próprias escolhas e a independência das pessoas, a não-discriminação, a plena e efetiva participação e inclusão na sociedade, a acessibilidade e a igualdade de oportunidades conforme preconiza o artigo 3º.



O referido tratado internacional define como pessoas com deficiência “aquelas que têm impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas” (artigo 1º).



O artigo 27 da Convenção estabelece o direito ao trabalho das pessoas com deficiência em igualdade de oportunidades, em ambiente de trabalho aberto, inclusivo e acessível. Assegura, ainda, que as adaptações razoáveis sejam realizadas e fixa como diretriz a empregabilidade no setor público e privado utilizando-se, inclusive, o uso de ações afirmativas.



Analisando propriamente a reserva de vagas para cargos públicos, o Decreto 3.298/99, estabelece em seu artigo 37, parágrafo 1º, a reserva de, no mínimo, 5% das vagas.



No que se refere à reserva de empregos públicos, o artigo 36 do Regulamento prevê a reserva entre 2 e 5% dos empregos das empresas públicas e sociedades de economia mista. Devem ser observadas as seguintes proporções: de 100 até 200 empregados, 2%; de 201 a 500 empregados, 3%; de 501 a 1000 empregados, 4%; ou mais de 1000 empregados, 5%.



O legislador federal assegura no Estatuto dos Servidores Públicos da União, Autarquias e Fundações Federais, em seu artigo 5º, parágrafo 2º, o direito das pessoas com deficiência se inscreverem em concurso público para provimento de cargos públicos, cujas atribuições sejam compatíveis. Reservar-se-á até 20% das vagas oferecidas no certame.



Cabe a cada ente federativo fixar os critérios e percentuais em razão da competência constitucional dos Estados, Municípios e Distrito Federal em legislar sobre o Estatuto de seus Servidores Públicos. Observe-se que o percentual será limitado ao mínimo de 5%.



Caso o ente político não possua estatuto de servidores e estes estejam regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT observar-se-á o previsto no artigo 36 do Decreto 3.298/99.



Conforme abordado no item 5 deste trabalho, o Decreto 3.298/99 ao regulamentar a Lei 7.853/89, conceitua de forma cristalina o que se considera pessoa com deficiência. No entanto, a jurisprudência pátria se firmou em sentido contrário, entendendo que as pessoas com visão monocular têm direito a concorrer às vagas reservadas às pessoas com deficiência. Vale transcrever o enunciado da Súmula 377 do Superior Tribunal de Justiça:



“Súmula 377 O portador de visão monocular tem direito de concorrer, em concurso público, às vagas reservadas aos deficientes”.



Na mesma linha, o Advogado-Geral da União baixou a Súmula 45 que vincula os membros da advocacia pública federal, verbis:



"Os benefícios inerentes à Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência devem ser estendidos ao portador de visão monocular, que possui direito de concorrer, em concurso público, à vaga reservada aos deficientes."



O presente trabalho se propõe a analisar este entendimento e demonstrar que tal equiparação tende a gerar uma maior exclusão à inserção das pessoas com deficiência no setor público.



Merece destaque o fato do Presidente da República ter vetado, através da Mensagem de Veto 570, de 31 de julho de 2008, o Projeto de Lei 20, de 2008 (Projeto de Lei 7.460/06 na Câmara dos Deputados), que “acrescenta dispositivo à Lei no 7.853, de 24 de outubro de 1989, que dispõe sobre pessoas portadoras de deficiência, para caracterizar a visão monocular como deficiência visual”.



Tal veto teve por fundamento a oitiva da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República e dos Ministérios da Justiça, da Saúde e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que se manifestaram pelo veto integral, além do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE) que é órgão superior de deliberação colegiada criado para acompanhar e avaliar o desenvolvimento da política nacional para inclusão da pessoa com deficiência e das políticas setoriais de educação, saúde, trabalho, assistência social, transporte, cultura, turismo, desporto, lazer e política urbana dirigidos a esse grupo social. Como argumento Sua Excelência aduz que:



“Segundo a Classificação Estatística Internacional de Doenças e Problemas relacionados à Saúde — Décima Revisão (CID-10), o enquadramento da visão monocular como deficiência dependerá da acuidade visual do olho único. O seu enquadramento sem a mencionada diferenciação causará distorções nas ações afirmativas nesta seara, prejudicando pessoas com outras deficiências (...).”



Na mesma linha, foi apresentado na Câmara dos Vereadores do Rio de Janeiro o Projeto de Lei 1867/2008. O Conselho Municipal de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência do Rio de Janeiro e as Secretarias Municipais de Saúde e de Trabalho e Emprego emitiram pareceres contrários à aprovação da proposição legislativa nos autos do Processo 01/002056/08 daquele ente político.



O equívoco do teor da Súmula 377 é passível de percepção, inclusive no que tange à sua redação: “às vagas reservadas aos deficientes”, ou seja, apesar de garantir a participação de pessoas com visão monocular concorrendo a vagas destinadas a pessoas com deficiência, o STJ reconhece que as vagas são reservadas aos deficientes, excluindo o monocular dessa qualidade, não o declarando como tal, mas apenas criando o direito de participar de concursos públicos de provimento de cargos e empregos nessa qualidade.



A tutela estatal específica deve ser conferida às pessoas que realmente necessitem de medidas e ações afirmativas do Estado, sob pena de se gerar uma maior exclusão social.



Pessoas com visão monocular não necessitam de tecnologias assistivas ou ajudas técnicas, tais como, programas leitores de tela, equipamentos de ampliação de imagem, monitores maiores e com caracteres ampliados, lupas manuais ou eletrônicas, etc. Percebe-se que as pessoas com visão monocular não fazem uso de nenhum dos elementos de comunicação compreendidos no artigo 2º da Convenção que se passa a transcrever:



“Comunicação” abrange as línguas, a visualização de textos, o braille, a comunicação tátil, os caracteres ampliados, os dispositivos de multimídia acessível, assim como a linguagem simples, escrita e oral, os sistemas auditivos e os meios de voz digitalizada e os modos, meios e formatos aumentativos e alternativos de comunicação, inclusive a tecnologia da informação e comunicação acessíveis”



Além disso, como bem salientou o ilustre oftalmologista da Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro, em parecer anteriormente mencionado no item 20 deste trabalho, pessoas com visão monocular podem obter licença para conduzir veículos automotores o que demonstra que a limitação não é suficientemente grande que demande intervenção estatal específica.



O reconhecimento da monocularidade como deficiência, com a conseqüente ampliação de ações afirmativas no campo de trabalho e emprego, sem o devido cuidado, surtirá efeito contrário, excluindo ainda mais aqueles trabalhadores com maior incapacidade funcional.



Pessoa com miopia, hipermetropia, astigmatismo, dentre outras, possuem limitações visuais. No entanto, deve-se atentar para os parâmetros apresentados pela Organização Mundial de Saúde (OMS) na Classificação Internacional de Doenças (CID) para que não se gerem distorções, ou mesmo, ampliação nos destinatários de políticas e medidas afirmativas tornando-as inócuas.



Cabe consignar que, recentemente foi ajuizada Ação Civil Pública, tombada sob o 2009.51.01.026572-8, em trâmite no Juízo da 8ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, proposta pelo Instituto Brasileiro dos Direitos da Pessoa com Deficiência (IBDD) em face da União, Estado e Município do Rio de Janeiro cujo pedido é que se abstenham de dar posse a pessoas com visão monocular em vagas destinadas a pessoas com deficiência, enquadradas no conceito definido no artigo 4º, inciso III do Decreto Federal 3.298/1999. Posteriormente, a Associação dos Deficientes Visuais do Estado do Rio de Janeiro (ADVERJ) ingressou com pedido no sentido de se habilitar como litisconsorte ativo da referida ação coletiva.



Cabe mencionar, outrossim, laudo do Conselho Brasileiro de Oftalmologia aprovando parecer intitulado "Cegueira ou baixa visão monocular” da lavra do Professor Doutor Newton Kara-José e da Professora Doutora Maria de Lourdes Veronese Rodrigues, em março de 2010 que aborda com profundidade técnica a questão.



Segundo o parecer técnico:



A “Classificação Estatística Internacional de Doenças e Problemas Relacionados à Saúde” (CID-10) classifica as condições de saúde como doenças, distúrbios, lesões, diagnósticos e suas etiologias. De acordo com a CID-10, define-se baixa visão ou visão subnormal quando o indivíduo apresenta acuidade visual corrigida no melhor olho menor que 0,3 e maior ou igual a 0,05 ou campo visual menor que 20º no melhor olho com a melhor correção óptica (graus 1 e 2 de comprometimento visual).



A cegueira é definida na CID-10 quando a acuidade visual corrigida no melhor olho for menor que 0,05 (graus 3, 4 e 5) ou o indivíduo apresentar campo visual menor que 10º no melhor olho com a melhor correção óptica, sendo categorizado quanto ao comprometimento visual em grau 3 se campo visual entre 5 a 10º do ponto central de fixação, e grau 4 se campo até 5º do ponto central de fixação, mesmo que a acuidade visual central esteja afetada..



De acordo com a “International Classification of Impairment, Disabilities and Handicaps (ICIDH)” — Classificação Internacional das Deficiências, Incapacidades e Desvantagens (CIDID), publicada pela Organização Mundial de Saúde em 1976, “deficiência” é descrita como as “anormalidades nos órgãos, sistemas e estruturas do corpo”; “incapacidade” é caracterizada como as “conseqüências da deficiência do ponto de vista do rendimento funcional, ou seja, no desempenho das atividades”; e “desvantagem” reflete a “adaptação do indivíduo ao meio ambiente resultante da deficiência e incapacidade”.



A “International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF)” ou “Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde”, CIF foi aprovada em maio de 2001. Descreve a funcionalidade e a incapacidade relacionadas às condições de saúde, identificando o que uma pessoa “pode ou não pode fazer na sua vida diária”, tendo em vista as funções dos órgãos ou sistemas e estruturas do corpo, assim como as limitações de atividades e da participação social no meio ambiente onde a pessoa vive.



O modelo adotado pela CIF é a “funcionalidade”, que utiliza como critérios os componentes de funções e estruturas do corpo, atividade e participação social. Utiliza-se a funcionalidade no sentido positivo e a incapacidade no aspecto negativo. Segundo os pareceristas, “a incapacidade é resultante da interação entre a disfunção apresentada pelo indivíduo (seja orgânica e/ou da estrutura do corpo), a limitação de suas atividades e a restrição na participação social, e dos fatores ambientais que podem atuar como facilitadores ou barreiras para o desempenho dessas atividades e da participação”.



O “International Council of Ophthalmology” (ICO), Conselho Internacional de Oftalmologia adotou a CID-10 e a CIF como critérios complementares e propôs uma classificação em Categorias de Deficiência Visual aprovada em 2003 pela OMS.



A ICO entende que para uma pessoa ser caracterizada com baixa visão, ela deverá possuir uma perda visual moderada (0,3 a 0,125) ou perda visual severa (0,125 a 0,05). Da mesma forma, para caracterizar-se a cegueira, a pessoa deverá possuir perda visual profunda (0,05 a 0,02), perda visual próxima à cegueira (0,02 a Sem Percepção de Luz – SPL) ou perda total de visão ou cegueira total (Sem Percepção de Luz - SPL).



Nesse sentido, o ICO adota as seguintes terminologias:



“Cegueira: deve ser usada somente para perda total da visão nos dois olhos e quando o indivíduo necessita de auxílios especiais para substituir as suas habilidades visuais.



Baixa Visão: deve ser usada para graus maiores de perda visual, onde o indivíduo pode ser ajudado por auxílios ópticos.



Incapacidade Visual: deve ser usada quando a condição de perda visual seja caracterizada por perda das funções visuais (perda da acuidade visual, do campo visual etc)”.



De forma categórica os pareceristas concluem que as pessoas com visão monocular não se enquadram como pessoas com deficiência. É o que se depreende do citado parecer:



“Baseando-se com o CIDID, um indivíduo que apresente cegueira em um olho e visão normal em outro, tem uma visão “funcional”, isto é, participa de atividades profissionais e sociais. Sua “incapacidade” é mínima, somente relacionada às atividades que exijam binocularidade como exemplo, trabalhar com máquina empilhadeira ou ser piloto de avião. Não há limitações na execução de atividades de vida diária e não há restrições na participação social”.



Como se pode perceber, um estudo técnico-científico demonstra que a limitação das pessoas com visão monocular não é suficientemente grande ao ponto de gerar incapacidade. Ademais, não se faz necessária a utilização de ajudas técnicas e tecnologias assistivas o que ratifica tal posicionamento.



A Convenção em seu artigo 2º ao conceituar adaptação razoável faz menção aos ajustes necessários e adequados para que se assegure o gozo e o exercício dos direitos das pessoas com deficiência em igualdade de oportunidades com as demais pessoas. Como se pode verificar, as pessoas com visão monocular não necessitam de tais adaptações, pois não tem uma limitação visual que gere incapacidade. Vale colacionar o dispositivo citado:



“Artigo 2º



(...)



“Adaptação razoável” significa as modificações e os ajustes necessários e adequados que não acarretem ônus desproporcional ou indevido, quando requeridos em cada caso, a fim de assegurar que as pessoas com deficiência possam gozar ou exercer, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, todos os direitos humanos e liberdades fundamentais”.



Nesse diapasão, parecem equivocados os posicionamentos extraídos dos enunciados da Súmula 377 do STJ e da Súmula 45 do AGU, pois vão de encontro com o princípio da igualdade material que define que se confira tratamento desigual aos desiguais na medida de suas desigualdades objetivando igualá-los. O que ocorre na prática é exatamente o inverso ao se tratar desigualmente àquele que não se encontra em situação de desvantagem. Tal medida não se coaduna com a política de ações afirmativas e terá como consequência uma maior exclusão das pessoas com deficiência que necessitam de ajudas técnicas, tecnologias assistivas e, em última análise, de igualdade de oportunidades. Estes sim se quedarão mais excluídos e terão maiores dificuldades de inserção no setor público.



Por outro lado, provavelmente existirão vozes a defender que pessoas com visão monocular poderão se enquadrar na reserva de vagas destinadas ao setor privado. Tal fato se realmente se concretizar gerará graves distorções no mercado de trabalho.



Pode-se tomar como exemplo uma pessoa cega que necessita de adaptações tais como programas leitores de tela, utilização do sistema Braille ou um deficiente físico que demanda ajustes necessários e adequados quanto ás barreiras arquitetônicas. Por outro lado, uma pessoa com visão monocular poderá ser contratada na reserva de vagas e não demandará nenhuma adequação no ambiente de trabalho até pelo fato de não possuir realmente uma deficiência. Levando-se em conta as atuais barreiras atitudinais presentes em nossa sociedade e a desnecessidade de incremento de custos na contratação de uma pessoa com visão monocular verificar-se-á uma exclusão ainda maior das pessoas com deficiência no mercado de trabalho.



Diante de todo o exposto, merece ser revisto o entendimento trazido pela Súmula 377 do Superior Tribunal de Justiça em função de as pessoas com visão monocular não se enquadrarem como pessoas com deficiência.



Referências Bibliográficas



Araújo, Luiz Alberto David. A proteção constitucional das pessoas portadoras de deficiência. 3ª edição. Brasília: Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, 2002. 128 p. (Série Legislação em Direitos Humanos, Pessoa Portadora de Deficiência: v. 3)



Fávero, Eugênia Augusta Gonzaga. Direitos das Pessoas com Deficiência: garantia de igualdade na diversidade – Rio de Janeiro: WVA Ed. 2004.



Gurgel, Maria Aparecida. Pessoas com deficiência e o direito ao concurso público: reserva de cargos e empregos públicos, administração pública direta e indireta - Goiânia: Ed. Da UCG, 2006.



Kara-José, Newton e Veronese, Maria de Lourdes. Cegueira ou baixa visão monocular. Parecer juntado aos autos do Processo nº 2009.51.01.026572-8. Juízo da 8ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro.



Mello, Celso Antônio Bandeira de. O conteúdo jurídico do princípio da igualdade. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1978.