Câmaras de conciliação da AGU combatem judicialização

Conjur

25 de setembro de 2010

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy é doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, e consultor da União

O Conselho Nacional de Justiça divulgou recentemente os resultados da pesquisa Justiça em Números, relativa ao ano de 2009. Os dados apontam para altíssimos níveis de litigiosidade, envolvendo o Poder Público, como demandante e como demandado.

Por exemplo, em 2009, há 2.461.927 casos pendentes em juízos federais de 1º grau, propostos contra a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais. Nada obstante a inexistência de dados relativos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região, estima-se que foram propostas, em 2009, 112.617 ações contra a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais. No 2º grau, a situação não é menos alarmante. Há, na Justiça Federal de 2º grau, 666.418 casos (novos e pendentes) nos quais a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais ocupam o polo passivo.

Na qualidade de demandante, e no 1º grau da Justiça Federal, a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais figuram em 3.443.306 casos novos e pendentes. No 2º grau, casos novos e pendentes, em 2009, com União, autarquias, fundações e empresas públicas federais como demandantes, orçam em 728.919.

Há, assim, cerca de 7.413.186 processos de interesse imediato da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais. Estes níveis altíssimos de litigiosidade exigem soluções imediatas. Especialmente porque se intui que parcela dos casos possa identificar conflito de interesses qualificado por pretensão resistida envolvendo a Administração Pública direta e entes da Administração indireta, ou entre estes últimos, ou ainda em âmbito da própria Administração direta. E também há intensa litigiosidade entre a Administração pública federal e Administração pública dos estados, do Distrito Federal, e de municípios que sejam capital de estado, ou que possuam mais de 200 mil habitantes.

Neste contexto, a importância da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal-CCAF, cujo conjunto de competências revela-se por intermédio de quatro eixos conceituais, nomeadamente: a) identificação de litígios entre órgãos e entidades da Administração federal; b) manifestação quanto ao cabimento e à possibilidade de transação; c) busca da conciliação entre órgãos e entidades da Administração federal; e, d) supervisão das atividades conciliatórias junto aos demais órgãos da Advocacia-Geral da União.

Acrescente-se ampliação deste conjunto de competências, e refiro-me ao disposto na Portaria 481, de 6 de abril de 2009, referente à possibilidade da utilização das Câmaras em âmbito de controvérsias que envolvam a Administração Pública federal e Administração Pública dos estados, do Distrito Federal, e de municípios que sejam capital de estado, ou que possuam mais de 200 mil habitantes.

Em que pese o inegável sucesso das Câmaras, na pacificação, orientação e resolução de várias pendências, muitas gravíssimas, há ainda uma cultura de judicialização de conflitos que as ameaça.

Por exemplo, e em favor das Câmaras, lembre-se que estas ajustaram conflito entre a Petrobrás e a Agência Nacional do Petróleo, relativo à revisão de cálculos adotados para atualização de valores, pertinentes ao Campo de Marlim, com parcelamento de valor que chegou a quase R$ 3 bilhões. Possibilitou-se a extinção do feito. A Petrobrás evitou a possibilidade de eventual execução imediata, a seu desfavor, dado que não havia no contexto nada que apontasse para a suspensão da exigibilidade de eventuais créditos. Todos economizaram. E muitos outros casos há.

A cultura de judicialização é hostil às Câmaras, forte em argumentos de legalidade estrita, de interesse público, de créditos indisponíveis. No entanto, tais argumentos não prosperam. Vejamos, por exemplo, a possibilidade de atuação das Câmaras em matéria fiscal. Há previsão no Código Tributário Nacional, no sentido de que o lançamento possa ser revisto de ofício pela autoridade administrativa, entre outros, quando da comprovação de omissão ou inexatidão de informações por parte do sujeito passivo, em alguns casos, bem como quando deva ser apreciado fato não conhecido ou não provado por ocasião do lançamento anterior.

É justamente este o papel auxiliar das Câmaras. Neste nicho, administrativo, encontra-se ambiente propício para o trânsito e análise de informações que possam colaborar com as autoridades fazendárias. Realiza-se o princípio da eficiência. E não se afasta de modelos de moralidade. É que se pode responsabilizar o gestor, inclusive, por recolhimentos tributários indevidos.

Quanto ao interesse público envolvido, às Câmaras reserva-se a obrigação de evitar a litigância desnecessária, o conflito decorrente do cumprimento de formalidades, bem como a concreta otimização da administração. A cultura das Câmaras não pode estar comprometida com procedimentos; deve ser engajada em resultados.

Quanto à indisponibilidade do crédito público, é missão da atuação das Câmaras resguardar níveis ótimos de custo e de benefício, na percepção de qualidade e não de quantidade, aferindo esforços e resultados. A indisponibilidade do crédito público realiza-se também, e objetivamente, na busca da qualidade do gasto público.

Por fim, o modelo normativo brasileiro é prenhe de instâncias institucionais de controle, a exemplo do Ministério Público, do Tribunal de Contas e da Controladoria-Geral da União que, no plano fático, resguardam a atuação das Câmaras, em recorrente e severa atividade de fiscalização.

Transita-se em âmbito de composição de conflitos. A tradição ocidental conhece três fórmulas de composição, nomeadamente, de sentidos ético, transacional (dividido em acordo, mediação e arbitramento), bem como de autoridade (arbitrária e jurídica). A migração de modelo de composição jurídica para um sentido transacional, por meio do acordo, da mediação e do arbitramento, na medida em que acompanhada de cautelas, especialmente se informada pela mais absoluta transparência, oxigena um melhor desempenho da administração. Realizam-se parâmetros de eficiência.

O modelo de Estado com o qual o mundo contemporâneo convive suscita nova compreensão do Direito Administrativo, no sentido de que se alcancem soluções prospectivas para problemas e dilemas que afetam o modelo institucional que se conhece. O momento é de ousadia conceitual, e do jurista se esperam soluções, e não o velho mantra de que nada é possível. Teme-se que a Administração aloque inadequadamente os recursos que gerencia, e é este o verdadeiro problema que deve ser enfrentado.

As Câmaras sugerem alguns paradoxos, que são apenas aparentes. E acenam com muitas possibilidades, que são reais, e que se encontram prontas para imediata utilização.