Novos mecanismos processuais servem à efetividade

Conjur

15 de setembro de 2010

André Macedo de Oliveira é advogado do escritório Barbosa, Müssnich & Aragão em Brasília e mestre em Direito, Estado e Constituição pela Faculdade de Direito da Universidade de Brasília – UnB.

A efetividade na prestação jurisdicional é pauta constante da academia e dos profissionais do direito que navegam na seara do processo. O Instituto Brasileiro de Direito Processual explorou recentemente essa abordagem nas VIII Jornadas Brasileiras de Direito Processual Civil em junho de 2010, destacando-se, dentre outros pontos, o projeto da nova Lei de Ação Civil Pública, a coletivização dos processos individuais, a coletivização de processos no projeto do Código de Processo Civil, o neo-constitucionalismo e o Processo Civil, os poderes do juiz, a jurisprudência defensiva, os recursos repetitivos, a repercussão geral e a súmula vinculante.

Aliado a essa pauta, as pesquisas e estudos de percepção do Poder Judiciário como fator real de desenho institucional ganham relevo nesse contexto. Maria Tereza Sadek acentua que a intensidade desse debate vem chamando a atenção de juristas e profissionais do “sistema de Justiça, assim como de congressistas, da grande imprensa e de representantes da sociedade civil”. Mesmo os organismos internacionais, antes preocupados com temas estritamente econômicos, têm alertado para a urgência de reformas nas “instituições de Justiça”.[1]

Em estudo sobre esse tema, o autor analisou a implementação dos Juizados Especiais na esfera da Justiça Federal no contexto do sistema judiciário brasileiro. Na ocasião, em 2001, sustentou-se: “a estrutura do sistema está contaminada pela burocracia. A nova lei dos juizados especiais federais chegará para ser aplicada num sistema burocratizado e velho. Os novos juizados precisam, sobretudo, de idéias e mentalidades novas. Lei nova, mentalidade e ações novas”.[2]

Nesse trabalho, realizado por meio de pesquisa no então projeto dos Juizados Federais e de entrevistas com idealizadores do PL, dentre outros, o então sub-chefe de Assuntos Jurídicos da Casa Civil, Gilmar Ferreira Mendes e o ministro aposentado do Superior Tribunal de Justiça Rui Rosado Aguiar, não se pretendeu discutir apenas o texto positivado, mas suas possíveis implicações no cenário da crise do Poder Judiciário.

Após quase dez anos, o cenário não mudou. Na função de profissional participante do Judiciário, percebe-se, diariamente, que para uma resposta desse poder a uma simples demanda nos Juizados Especiais são necessários dois anos. Novas leis, novos projetos de lei e os tribunais ainda permanecem ineficientes sem dar uma resposta efetiva à sociedade e àqueles que aguardam a realização do princípio constitucional da efetiva prestação jurisdicional.

E onde estava o problema? Leis inadequadas? Juízes e demais profissionais do direito sem preparo? Ensino jurídico deficiente?

Como se vê, o Poder Judiciário vem se destacando como objeto de pesquisa na academia e nos institutos e organismos não-governamentais, além, é claro, de sua própria consciência para desvendar os problemas pontuais da chamada crise do acesso ao Poder Judiciário ou, como acentua Kazuo Watanabe, da crise do acesso a uma ordem jurídica justa.[3]

O Estado Democrático de Direito exige uma ordem jurídica coerente que culmina na segurança jurídica, ou seja, na estabilidade das decisões judiciais. Esse debate foi retomado com afinco nas sociedades contemporâneas como forma de preservar sua própria sobrevivência, conforme preconiza Jorge Amaury Maia Nunes.[4]

Nesse contexto, ganhou relevo a chamada reforma do Poder Judiciário que originou a Emenda Constitucional 45/2004, a súmula vinculante e a repercussão geral no âmbito do Supremo Tribunal Federal, a Lei de Recursos Repetitivos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça e criou o Conselho Nacional de Justiça, órgão de natureza meramente administrativa com uma função basilar de formulador de políticas e estratégias nacionais em prol de uma efetiva prestação jurisdicional.

Essas são as provocações que este artigo pretende levantar.

O cenário de crise do Judiciário

“Nas Petições/STF 19.959/2010 e 19.960/2010, a preferência já foi deferida. O implemento submete-se a espaço próprio tendo em conta a avalanche de processos. Cabe frisar que o Tribunal Pleno, em extraordinário diverso, iniciou o julgamento da matéria. Tudo recomenda, ante a racionalização dos trabalhos, aguardar a respectiva conclusão”. (Despacho do Ministro Marco Aurélio, STF, no RE 561.908, de 6.8.2010, tendo como Recorrente a União e Recorrido Luiz Volmar Rodrigues da Silva)

Além da “avalanche de processos” revelada pelo ministro Marco Aurélio do Supremo Tribunal Federal, no cenário da crise do Poder Judiciário, levantam-se bandeiras da gestão e administração judiciária, do número de juízes e servidores, capacitação, informatização, legislação defasada e reformas processuais, como fatores da crise da administração da justiça.

A efetividade na prestação jurisdicional está em constante diálogo com a garantia constitucional do acesso à justiça. O acesso a uma ordem jurídica justa perpassa um sistema judicial eficiente em que os jurisdicionados têm a garantia de uma resposta rápida e efetiva.[5]

Na visão de Mauro Cappelletti[6], verifica-se a difícil definição do que realmente seja acesso à justiça. Ressalta o autor que a justiça serve para determinar duas finalidades básicas do sistema jurídico. A primeira seria o sistema pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos, resolvendo ou não seus litígios sob os auspícios do Estado. O sistema deve ser igualmente acessível a todos. Essa é a primeira finalidade básica. A segunda é a de se produzir resultados que sejam individual e socialmente justos.[7] Retrata Cappelletti a emergência do movimento de acesso à justiça que na sua essência, trata de analisar e procurar os caminhos para superar as dificuldades ou obstáculos que fazem inacessíveis as liberdades civis e políticas.[8]

É inegável que as relações processuais partiram de um caráter individualista para um caráter coletivo. Cássio Scarpinella Bueno acentua que os conflitos entre um indivíduo contra o outro ou, no máximo, de um pequeno grupo de indivíduos em face de outro pequeno grupo possuem um nítido caráter individualista. Segundo Bueno, o referencial normativo seguro do ‘direito processual coletivo’ é o conjunto formado pela interação da Lei 7.347/1985, a Lei da Ação Civil Pública, e parcela da Lei 8.078/1990, o Código de Proteção e Defesa do Consumidor.

Outros diplomas normativos não se destinam a regular um ‘processo coletivo’, mas contêm normas destinadas a disciplinar situações coletivas, sempre entendidas como ‘não-individuais’ ou ‘metaindividuais’ dos direitos materiais que regulam. Como exemplo, tem-se a Lei 8.069/1990, o Estatuto da Criança e do Adolescente, e a Lei 10.741/2003, o Estatuto do Idoso.

Aliado a isso, esse cenário de coletivização ganhou relevância a partir da EC 45/2004, com a criação da súmula vinculante e da repercussão geral no âmbito do Supremo Tribunal Federal e da Lei de Recursos Repetitivos, no Superior Tribunal de Justiça.

Esses instrumentos refletem, na verdade, uma medida de resolver a avalanche de processos no âmbito dessas cortes, mas tratam, por outro lado, de requisitos de admissibilidade recursal às avessas. A repercussão geral, de fato, é um requisito para interposição do recurso extraordinário perante o Supremo Tribunal Federal. Com efeito, o que se verifica no cotidiano dessas cortes, são soluções criadas no sistema brasileiro para se tentar a efetivação da prestação jurisdicional num viés coletivo.

Efetividade na prestação jurisdicional

A chamada crise do Supremo surgiu em razão do acúmulo de processos na Corte. Com o agravamento dessa crise, diversos mecanismos foram criados com o objetivo de se conter a multiplicação do número de processos, como acentua José Carlos Moreira Alves. Na ocasião, advertiu o Ministro aposentado do Supremo que uma série de providências legais e regimentais deveriam ser tomadas pela Corte em razão do volume de recursos que a ela subiam.

A idéia do fortalecimento das teses em detrimento das demandas individualizadas é revelada na preocupação do Ministro de, num único julgamento, solver a questão da constitucionalidade, ou não, das normas de modo a estancar “no nascedouro, a fonte de recursos extraordinários que lhe seriam interpostos se a declaração de inconstitucionalidade se tivesse de fazer em cada caso concreto”.[9]

Com a criação do Superior Tribunal de Justiça, retirando do Supremo Tribunal Federal a competência para o julgamento das questões relativas às leis infraconstitucionais, o volume de recursos extraordinários não diminuiu. Continuou a chamada “crise do Supremo”. A proliferação de processos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça também não foi diferente.

Criado com a Constituição Federal de 1988 e com 20 anos de existência, o volume de processos que chegam e são julgados pelo STJ apresenta uma escala de crescimento preocupante, como revelam os dados estatísticos do próprio Tribunal nesse período. Os dados apresentados revelam já no ano de 1989 a distribuição de 6.103 processos e 3.711 julgados. Dez anos após, esse número sobe para 118.977 distribuídos e 128.042 julgados. Em 2008 atinge 271.521 distribuídos e 274.247 julgados.

Processos distribuídos, julgados e pendentes de 1º julgamento

Período: 07/04/1989 a 31/12/2009

Com o aumento vertiginoso de processos no âmbito do STJ, percebeu-se a necessidade de criação de mecanismos para “bloquear” ou mesmo “filtrar” a entrada de processos no Superior Tribunal de Justiça, bem como para agilizar seus julgamentos.[10]

Assim, como medida de efetividade jurisdicional no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, foi editada a lei de recursos repetitivos, Lei 11.672, de 5 de maio de 2008, como instituto de solução de massa para teses jurídicas idênticas.

Dessa forma, buscando evitar o julgamento de milhares de processos da mesma matéria e, configurando uma nova etapa na reforma do Processo Civil Brasileiro, implementou-se o instituto dos recursos repetitivos, que são aqueles que se apresentam em grande quantidade, ou seja, quando várias pessoas vão a juízo com determinada pretensão.

Esse instituto dos recursos repetitivos também pode ser considerado como um avanço para a concretização da garantia fundamental da duração razoável do processo, da segurança jurídica, isonomia, celeridade e do princípio da eficiência da administração pública.

Aliado a isso, a Emenda Constitucional 45/2004 foi um marco para a reforma da lei processual, pois trouxe mudanças significativas à estrutura e funcionamento do Poder Judiciário, provocando uma série de alterações no texto constitucional, no sentido de renovar e reafirmar a importância do exercício da função jurisdicional, entre eles, o instituto da repercussão geral, como medida de racionalização do sistema recursal visando garantir a efetividade da prestação jurisdicional.

A regulamentação da repercussão geral teve por base o Projeto de Lei 6.648, proposto pelo deputado Odair Cunha, do Partido dos Trabalhadores de Minas Gerais, que enfatizou o papel de Corte Constitucional do Supremo Tribunal Federal e não um Tribunal de terceira ou quarta instância para apreciação de questões já decididas por outros Tribunais. Com efeito, “observou ser inegável que o STF vive atualmente a maior crise de sua história, abarrotado de processos de relevância duvidosa, capazes tão somente de postergar, obliterar ou impedir a prestação da jurisdição constitucional que a sociedade e as instituições brasileiras entendem devida e rotineiramente por essa clamam e esperam”.[11]

A repercussão geral, de acordo com a formalidade da lei, se entende como a questão que ultrapassa os limites subjetivos da causa, ou seja, transcende os interesses das partes. Esse conceito, segundo parte da doutrina do direito processual é vago ou indeterminado, não sendo facilmente identificável no mundo empírico. Está-se diante de uma atividade interpretativa.[12] Nesse sentido, verifica-se que o debate do volume de processos não se esgota no Supremo Tribunal Federal. A preocupação está no âmbito do Poder Judiciário. A crise está no sistema.

Contudo, ao contrário dos dados do Superior Tribunal de Justiça com os recursos repetitivos, um ano após a aplicação da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal divulgou resultados, em sua análise, positivos, onde se identificou uma redução relevante nos processos distribuídos no período de um ano.

Processos protocolados, distribuídos, julgados e acórdãos publicados

Período: 01/01/2000 a 31/12/2009

Os conceitos e características que compreendem o instituto dos recursos repetitivos, da repercussão geral, em que pese às especificidades que cada qual apresenta, em muito se assemelham e se complementam. Se o instituto dos recursos repetitivos ocorre quando um significativo número de pessoas discute a mesma tese em seus processos, isso significa que a solução dada à controvérsia terá uma implicação coletiva, já que afetará todo um grupo ou coletividade. Verifica-se, assim, a transcendência da questão, ou seja, a existência da repercussão geral.

Apesar da ausência de efeito vinculador, os recursos repetitivos sobrestarão os processos que tratam de matéria semelhante, que vão aguardar o julgamento do leading case. Este será o precedente da questão e afetará os processos que estão nos Tribunais Federais e Estaduais que pretendam subir ao Superior Tribunal de Justiça.

A importância da implementação dos institutos em referência como filtros eficazes no combate à morosidade do judiciário, bem como solução capaz de frear o rigor descabido dos requisitos formais de admissibilidade dos recursos, também é referida por Teresa Arruda Alvim Wambier. A introdução desse instituto no nosso ordenamento jurídico tinha como efeito diminuir a carga de trabalho do Supremo Tribunal Federal.[13] Os dados atuais ora apresentados revelam essa previsão. Ao contrário dos recursos repetitivos no Superior Tribunal de Justiça, os resultados do instituto da repercussão geral já são concretos.

Contudo, embora os dados do STF demonstrem uma relevante queda no número de processos, o que não se vê no STJ, a potencialidade dessas inovações legislativas não se concretizou como instrumento de garantia de uma efetiva prestação jurisdicional compatível com as necessidades dos cidadãos e a razoável duração do processo, atendendo não apenas à imperativos de eficácia, mas também de efetividade. Esse é o grande desafio que se apresenta.

O papel do CNJ

Além do instituto da repercussão geral, a emenda constitucional 45/2004 trouxe ao cenário do Poder Judiciário o Conselho Nacional de Justiça. Criado em 31.12.2004 e instalado em 14 de maio de 2005, o Conselho é o órgão formulador das políticas e estratégias nacionais para tornar o sistema judiciário mais eficiente e menos oneroso, como revela seu relatório anual de 2006.

Segundo Gilmar Ferreira Mendes, o Conselho Nacional de Justiça tem demonstrado a importância do papel constitucional a si reservado, de “órgão de coordenação, planejamento e supervisão administrativa do Poder Judiciário, com o objetivo precípuo de alcançar o grau máximo de eficiência, de modo a tornar verdadeiramente eficaz a prestação jurisdicional”.[14]

Compete ao Conselho Nacional de Justiça o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (parágrafo 4º, artigo 103-B, da Constituição Federal), bem como zelar pela observância do artigo 37 da Constituição Federal e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União.

O Conselho Nacional de Justiça tem um papel basilar enquanto formulador de políticas públicas para o Poder Judiciário e real garantidor da efetiva prestação jurisdicional. Esse órgão nasceu e tem o intuito de promover a aberta comunicação da sociedade com o Poder Judiciário, responsabilizando-se pelo controle de sua atividade administrativa, bem como o cumprimento das atividades funcionais dos magistrados, sempre zelando pela autonomia do Poder.

Conforme revela o relatório anual do CNJ de 2008, entre setembro e novembro daquele ano, foram realizados encontros regionais do Poder Judiciário com o objetivo de dialogar com os Presidentes das Cortes das Justiças Estadual, Federal, Eleitoral, Militar e do Trabalho, como também conhecer as realidades locais e peculiaridades regionais. Esse espelho da realidade in loco pelo Conselho nunca fora realizado pelo Poder Judiciário Nacional.

Como se observa, o momento é de integração e inovação na gestão administrativa do Poder Judiciário. O objetivo desses encontros foi conhecer as boas práticas e revelar os desafios que devem ser enfrentados e superados para se alcançar uma Justiça mais efetiva, por meio de diagnósticos, com enfoque nos seguintes aspectos: “gestão de recursos financeiros, humanos e de tecnologia da informação; níveis de qualificação dos profissionais da Justiça, o grau de otimização dos processos fundamentais de trabalho e o desenvolvimento e execução da gestão com eventual planejamento, bem como estimular a comunicação e a troca de experiências entre os tribunais”.[15]

O Conselho é ator importante e balizador de uma efetiva[16] prestação jurisdicional não só como gestor e idealizador do planejamento estratégico do Poder Judiciário, mas como aquele que recebeu a missão de provocar o grau máximo de eficiência dos demais órgãos, de modo a tornar verdadeiramente eficaz essa prestação.

Essa troca de experiências entre os Tribunais de Justiça promovida pelo Conselho poderá consolidar a complementação da tramitação dos recursos repetitivos, bem como observar os precedentes tanto do Superior Tribunal de Justiça, como do Supremo Tribunal Federal de modo a garantir segurança jurídica aos jurisdicionados, ou seja, a estabilidade das decisões judiciais e, conseqüentemente, uma efetiva prestação jurisdicional.[17]

Maria Tereza Sadek aponta duas faces do Poder Judiciário prescritas pela Constituição Federal. No exercício de suas funções, o Judiciário tem uma face de poder de Estado e outra de prestador de serviços. Nos dois casos, revela Sadek, “há, primordialmente, a distribuição de justiça”.[18]

Partindo-se do atual cenário normativo infraconstitucional, é notória a arquitetura legal do nosso ordenamento jurídico, como se depreende da Lei da Ação Civil Pública, Ação Popular, Código de Defesa do Consumidor, Estatuto da Criança e do Adolescente, Estatuto do Idoso. Ademais, as recentes alterações legislativas e jurisprudenciais a partir da EC 45/2004, como a repercussão geral no âmbito do Supremo Tribunal Federal e a Lei de Recursos Repetitivos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça e, ainda, a criação do órgão de coordenação, planejamento e supervisão administrativa do Poder Judiciário, que tem como objetivo principal alcançar o grau máximo de eficiência, de modo a tornar verdadeiramente eficaz a prestação jurisdicional[19], reforçam esse cenário.

Nesse contexto do movimento acesso à Justiça, que sempre andou em sintonia com a chamada crise da justiça, inserem-se os recursos repetitivos, a repercussão geral e o Conselho Nacional de Justiça como possíveis caminhos para a realização do princípio constitucional da efetividade da prestação jurisdicional. Os dados apresentados e as linhas de atuação do CNJ já acenam para resultados positivos na aceleração da prestação jurisdicional.

Outras medidas caminham nesse sentido, como o projeto do novo Código de Processo Civil e o da nova Lei de Ação Civil Pública, a vinculação aos precedentes do Superior Tribunal de Justiça, informatização e a formação dos magistrados e demais profissionais do direito. Contudo, poderão ser objeto de outra reflexão. Nesse momento, apontam-se os saldos e medidas em curso que, muito embora acenem para resultados positivos na aceleração, ainda não se constituíram em resultados efetivos e concretos para uma efetiva prestação jurisdicional.

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[1] Cf. SADEK, Maria Tereza (org.). Acesso à justiça. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001. (Série Pesquisas; 23).

[2] OLIVEIRA, André Macedo. Democratizando o acesso à justiça: juizados especiais federais, novos desafios. In: MIRANDA, Alessandra de la Veiga... [et. al.] (org.). Estudos de direito público: desafios e utopia. Porto Alegre: Síntese, 2001.

[3] WATANABE, Kazuo. Acesso à justiça e sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini et. al. Participação e processo. São Paulo: RT, 1988. p. 128/135.

[4] Sustenta Jorge Amaury Maia Nunes que “essa preocupação se mostra tanto mais evidente quanto menor é o nível de estabilização das sociedades”. Cf. Segurança jurídica e súmula vinculante. São Paulo: Saraiva, 2010. – (Série IDP), págs. 78-79.

[5] Cf. WATANABE, Kazuo. Acesso à justiça e sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini et. al. Participação e processo. São Paulo: RT, 1988. págs. 128/135.

[6] A referência ao professor italiano não pretende resgatar uma concepção da década de 1970. Ciente da referência temporal da pesquisa, pretende-se trazer ao artigo a idéia, ou o projeto do autor (Cappelletti) de que é possível prever a efetiva democratização do acesso à justiça por meio de uma idéia de coletivização do processo. As ondas de Cappelletti referidas em sua obra referiam-se à assistência judiciária, como primeira, às reformas tendentes a proporcionar representação jurídica para os interesses difusos, em especial, ambiental e consumidor, e um enfoque específico de acesso englobando as ondas anteriores, no sentindo de atacar as barreiras do acesso de forma mais articulada e compreensiva, segundo revela o próprio autor italiano.

[7] CAPPELLETTI, Mauro. Acesso à Justiça, trad. de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Fabris Editor, 1988.

[8] Cf. CAPPELLETTI, Mauro. Métodos alternativos de solução de conflitos no quadro do movimento universal de acesso à Justiça. Revista de Processo n. 74/82.

[9] Essa passagem revela a preocupação do professor e então Ministro do Supremo Tribunal Federal: “A Lei 3.396 de 1958 exigiu que o despacho de admissão do recurso extraordinário fosse motivado, à semelhança do que já ocorria com o que não o admitia; a Emenda Regimental, de 28 de agosto de 1963, criou a súmula como instrumento de trabalho para facilitar a fundamentação dos julgados; a Emenda Constitucional 16/65 outorgou ao Supremo Tribunal Federal competência para julgar representações de inconstitucionalidade de lei e atos normativos, estaduais e federais, com a finalidade – que vem expressa na exposição de motivos do projeto dessa Emenda – de lhe permitir, num único julgamento, solver a questão da constitucionalidade, ou não, dessas normas, o que estancaria, no nascedouro, a fonte de recursos extraordinários que lhe seriam interpostos se a declaração de inconstitucionalidade se tivesse de fazer em cada caso concreto; a Emenda Constitucional 1/69 admitiu restrições ao cabimento do recurso extraordinário quando interposto com fundamento nas letras a e d do inciso III de seu artigo 119”. O Supremo Tribunal Federal em face da nova Constituição – Questões e perspectivas. Arquivos do Ministério da Justiça, Brasília, jun.- set. 1989.

[10] Outro “bloqueio” é a chamada jurisprudência defensiva, que não é objeto da presente reflexão. O exemplo do acórdão proferido nos autos do Recurso Especial n.º 1194573/RJ é ilustrativo: “Não há como admitir seguimento ao recurso especial, uma vez que o recolhimento do preparo recursal não foi comprovado. No caso, não é possível comprovar o recolhimento das custas judiciais referentes aos autos, pois não consta do campo ‘número de referência’ da Guia de Recolhimento da União-GRU referente às custas judiciais (fl. 655) o preenchimento do número do processo de origem, mas apenas a aposição do número “01”, o que torna impossível sua vinculação com o processo ora examinado, caracterizando a irregularidade do ato de preparo (...)”. (DJ 2.8.2010, Relator Min. Luis Felipe Salomão, STJ).

[11] BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposição PL – 6.668/2006 que a acrescenta a Lei 5.689, de 11 de janeiro de 1973, Código de Processo Civil, dispositivos que regulamentam o art. 102 §3º, da Constituição Federal. Disponível em

[12] Assim acentua a professora Teresa Arruda Alvim Wambier: “A expressão repercussão geral é, segundo tem entendido parte ponderável da doutrina, vaga ou indeterminada. É um signo lingüístico, cujo referencial semântico não se enxerga com nitidez. O objeto a que se refere essa expressão – repercussão geral – não é facilmente identificável no mundo empírico. O contrário de um conceito ou de uma expressão vaga ou indeterminada é uma expressão ou um conceito preciso.